L’EFFORT DE DÉFENSE DOIT ÊTRE PORTÉ À LA HAUTEUR DES BESOINS DE LA FRANCE
Selon les décisions des derniers Conseils de l’Alliance atlantique, la France et les autres Etats membres ont décidé de porter leur effort de défense à un minimum de 2 % de leur PIB. Si ce seuil vaut pour la majorité des partenaires de l’OTAN, il ne saurait être indépassable pour un pays comme le nôtre, membre du Conseil de sécurité de l’ONU, puissance nucléaire, signataire de nombreux accords de défense avec des Etats tiers et promoteur d’une grande ambition pour une Europe de la défense, confronté, qui plus est, sur son propre territoire à une menace terroriste durablement installée. Ainsi, les besoins réels des armées requièrent-ils un effort progressif selon le schéma suivant : 2 % du PIB en 2018 – hors pensions – puis 2,5 % en 2020 et 3 % en 2025. Cet objectif – qui est celui que nous acceptions à la fin des années 80 – rendra à la France sa crédibilité sur la scène internationale et sur le plan militaire.
Dans l’absolu, le budget de la défense de la France devrait permettre aux armées d’accomplir leurs missions dans les meilleures conditions possibles de recrutement d’un effectif suffisant, de réalisation des équipements, d’entraînement et d’entretien. Ceci, au profit d’hommes et de femmes qui ont vocation à défendre la Nation et pour lesquels celle-ci manifesterait le souci constant de les voir servir et vivre quotidiennement dans un environnement social et matériel attractif. Néanmoins, la situation économique et la maîtrise de la dépense publique du pays restent autant de facteurs d’encadrement d’un effort de défense pour peu que les choix de l’exécutif – et leurs conséquences sur ce dernier – en soient expliqués en toute vérité à nos concitoyens.
Que recouvre exactement le périmètre de ce que l’on nomme « l’effort de défense » qui n’est pas stricto sensu le budget global attribué au ministère de la défense (le budget de la défense, plus simplement) ?
Depuis la réforme de l’organisation financière de l’Etat portée par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) de 2001, le ministère de la défense est organisé autour de trois missions : (1) la mission « défense » qui recouvre, à proprement parler, le budget des armées et de ce qui concourt à l’accomplissement de leurs missions, (2) la mission « anciens combattants, mémoire et liens avec la nation » et (3) la mission « recherche duale » qui est interministérielle.
Lorsque l’on parle de l’effort de défense, notamment en rapport à la ponction opérée sur la richesse nationale (pourcentage du PIB), il est communément admis qu’il n’a trait qu’aux crédits de la mission « défense ». Les dépenses liées à cette dernière ne représentent depuis quelques années déjà (en fait, depuis la chute du Mur de Berlin et les effets des « dividendes de la paix ») que 3,2 % de la dépense publique1 sur un total d’environ 1 200 milliards d’euros – pensions de l’Etat comprises (fonctionnaires civils et militaires). Par rapport à la richesse nationale (PIB d’un peu plus de 2 100 Mds€), le budget de la mission « défense » se situe à hauteur de 1,8 % du PIB, pensions incluses (militaires et civils du ministère de la défense). Il convient d’ajouter que, seule, la mission « défense » fait l’objet de lois de programmation militaire (LPM) pluriannuelles qui sont décrites hors pensions.
En toute rigueur, cet effort de défense ne devrait pas inclure les dépenses de pension qui représentent une dette de l’Etat envers ses serviteurs et non une participation à la réalité des missions des armées ; autrement dit, il ne concerne que l’effort nécessaire pour le présent et l’avenir. Ainsi, la vérité objective sur l’effort de défense de la France le situe à hauteur de 1,45 % du PIB en 2016 ; il sera porté à 1,47 % en 2017 (prévision du projet de loi finances 2017 pour un pays qui se dit « en guerre » depuis 2015). Toute quantification, dans son rapport au PIB, qui comprend les pensions reste donc abusive, tout en constatant que, dans les faits, la part consacrée à la défense – aux armées, par conséquent – n’aura jamais été aussi faible depuis 1945.
L’effort de défense devrait, en toute logique, rester à l’écart des réductions budgétaires quelles qu’en soient les raisons évoquées (crise économique, accroissement/réduction de la dette publique, etc.), s’il traduisait de la part des gouvernements successifs des choix clairement assumés par une volonté d’assurer sans impasse la protection du pays et de sa population. Volonté qui, en l’état actuel, semble peu perceptible dans les faits. En fait, la répartition actuelle de la dépense publique est le reflet d’un choix interne au pays consistant à privilégier l’accompagnement social, et à accorder une moindre priorité à sa défense militaire et à sa sécurité générale.
Lors du Conseil de l’Alliance atlantique qui s’est tenu fin 2014, le seuil minimum des dépenses de défense a été fixé à 2 % des PIB des Etats membres (norme OTAN V2, hors pensions2), comme un objectif à atteindre le plus rapidement possible. Et ceci, sans distinction entre les membres de l’OTAN alors que chaque nation poursuit en la matière des buts plus ou moins ambitieux qui lui sont propres. Et sachant également que bon nombre de partenaires européens de l’OTAN ont fait le choix de dépendre des Etats-Unis, via l’OTAN, pour leur propre défense.
En ce qui concerne la France, qui exprime des « ambitions » de puissance mondiale, à tout le moins régionale, un tel effort devrait se situer au minimum à hauteur de 2,5 % du PIB voire de 3 %. En effet, la France est membre permanent du Conseil de sécurité de l’ONU ; elle entretient, à raison, une dissuasion nucléaire à deux composantes, considère qu’elle doit jouir d’une autonomie d’appréciation de situation, de décision et d’action (militaire) et qu’elle doit pouvoir conduire une coalition pour un conflit régional limité avec la capacité « d’entrée en premier » sur un théâtre d’opérations.
Ces exigences l’ont amené à développer l’ensemble des capacités militaires nécessaires, notamment dans le domaine nucléaire et spatial, ce qui n’est pas le cas de la grande majorité des membres de l’Union européenne, hormis le Royaume-Uni et, dans une moindre mesure, l’Allemagne3 qui ne possède pas d’armement nucléaire. Rappelons aussi que la France a signé un certain nombre d’accords de défense avec des pays étrangers, principalement africains, accords qui l’obligent par conséquent.
Cependant, les réductions budgétaires et d’effectifs incessantes pratiquées ces vingt dernières années ont érodé globalement la cohérence de notre outil militaire en consentant des lacunes autour de quelques capacités, qu’elles soient considérées comme définitives ou temporaires.
Nos concitoyens attendent un discours de vérité sur les capacités du pays à se défendre et à assurer leur sécurité. Ils ont pu malheureusement constater depuis longtemps déjà les distorsions entre les discours et la réalité vécue par les armées sur le terrain. L’insuffisance des contrats opérationnels donnés aux armées4, et donc celle des moyens comme des effectifs, apparaissent crûment et ont justifié les quelques mesures, encore modestes, décidées par le Président de la République en 2015 et 2016 dans le cadre d’actualisations de la LPM.
Il s’agit maintenant de porter cet effort à la hauteur des besoins réels des armées par un processus de remontée en puissance qui devrait s’imposer à tous les responsables politiques pour peu qu’ils en aient la volonté. Cette nécessité réclamerait que l’effort de défense – hors pensions – soit porté à hauteur de 2 % du PIB dès 2018 pour atteindre les 2,5 % en 2020 et les 3 % en 2025, effort déjà pratiqué dans le passé récent5 et qui semble indispensable au regard du nécessaire remplacement, entre autres impératifs, des systèmes des deux composantes de la dissuasion nucléaire au cours de la prochaine décennie, sans pour autant provoquer un effet d’éviction sur les autres besoins des armées.
1 La dépense publique comprend le budget de l’Etat, environ 300 Mds€ hors charge de la dette et hors pensions, les budgets annexes et les dépenses à caractère social (ces dernières représentent à elles seules plus de 54 % de la dépense publique).
2 Il existe des débats d’experts sur le périmètre exact des normes V1 et V2 autour de la prise en compte on non des pensions et d’une force de police à statut militaire (en France, la gendarmerie nationale).
3 La part du PIB consacrée à l’effort de défense, hors pensions, est pour le Royaume-Uni de 2,5 % et pour l’Allemagne de 1,1 %. Cependant, en valeur, le budget de défense allemand est supérieur à celui de la France depuis 2015 et celui du RU le dépasse de plus de 10 milliards d’euros.
4 Cf. les Livres blancs sur la défense et la sécurité nationale de 2008 et 2013.
5 Effort qui dépassa même les 6 % du PIB lors de la réalisation de « la force de frappe » nucléaire à la fin des années 60.
Par le général d’armée (2s) Jean-Marie Faugère
13 mars 2017
Cet article fait partie du dossier n°18 réalisé par Le Cercle de réflexions du G2S
« Recommandations concernant la Défense aux candidats à la future élection présidentielle »
Consultable sur : http://www.gx2s.fr/
Association selon la loi de 1901, le G2S est un groupe constitué d’officiers généraux de l’armée de terre qui ont récemment quitté le service actif. Ils se proposent de mettre en commun leur expérience et leur expertise des problématiques de défense, incluant leurs aspects stratégiques et économiques, pour donner leur vision des perspectives d’évolution souhaitables de la défense.
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