SECURITE

MORALISER LA VIE PUBLIQUE
OU
MORALISER LES ACTEURS PUBLICS ?

Richard Labévière

« Du dire au faire, la distance est grande » nous rappelle Cervantès dans son Don Quichotte. Mettons au crédit du nouveau président de la République, Emmanuel Macron d’avoir fait ce qu’il a dit en ce qui concerne la moralisation de la vie publique alors qu’il n’était que candidat à la magistrature suprême ! Il est vrai que notre douce France en a bien besoin tant la confiance des citoyens dans ses représentants a été passablement écornée au cours des dernières années, des derniers mois par les affaires : Cahuzac, Thévenoud, Fillon, Le Roux, Guéant, Boillon… sans parler des plus récentes qui ont pour nom Ferrand, Bayrou, de Sarnez, Goulard et autres¹. Elles débouchent immanquablement sur la démission des principaux intéressés². Il était grand temps de sévir avant que la patrie des droits de l’Homme ne se transforme définitivement en vulgaire république bananière. L’euphorie de la victoire garantit la sincérité de l’intention. Qu’en est-il du contenu des textes qui sont proposés à l’approbation du législateur ? Qu’en est-il des questions importantes que l’on peut et doit se poser à propos de cette réforme d’ampleur du quinquennat à venir ? En d’autres termes, quelle est l’approche critique de la démarche retenue qui s’impose à chacun des citoyens français ?

LE CONTENU DES PROJETS DE LOI POUR LE RÉTABLISSEMENT DE LA CONFIANCE DANS L’ACTION PUBLIQUE

Il convient, de manière très classique, d’étudier le contenu des textes tels qu’ils ressortent du communiqué publié à l’issue du conseil des ministres du 14 juin 2017, trois textes présentés par l’ex-ministre d‘Etat, garde des sceaux, ministre de la justice, François Bayrou³ : projet de loi organique rétablissant la confiance dans l’action publique, projet de loi rétablissant la confiance dans l’action publique et décret relatif aux collaborateurs du Président de la République et des membres du Gouvernement. Il présente trois caractéristiques : continuité, volontarisme, l’optimisation.

La continuité. Le texte rappelle les différentes lois votées au cours des dernières années : lois organique et ordinaire du 11 octobre 2013 relatives à la transparence de la vie publique (création de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique) ; loi du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière qui a institué un Procureur de la République financier ; loi du 20 avril 2016, renforçant les obligations déontologiques des fonctionnaires et, plus récemment, loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, qui a notamment créé l’Agence française anti-corruption. Ces textes imposent des règles d’éthique et de transparence financière aux responsables publics, à travers des mécanismes de publicité et de contrôle nouveaux. Cependant, alors que la confiance des citoyens dans leurs élus est mise à mal, des progrès restent à accomplir pour restaurer la confiance indispensable au bon fonctionnement d’une démocratie digne de ce nom. En un mot, tout cet empilement de textes n’empêche pas les multiples dérives que nous connaissons qui conduisent à la situation de confusion actuelle⁴.

Le volontarisme. Le communiqué souligne que la vie publique a besoin d’un « choc de confiance ». Les premières lois du quinquennat apportent une réponse globale, fondatrice, en proscrivant définitivement certaines pratiques, mais aussi en renforçant la transparence et le pluralisme de la vie politique. Elles s’organisent autour des mesures suivantes : contrôle accentué de la situation patrimoniale du président de la République ; de l’exercice du mandat parlementaires ; interdiction d’employer des membres de la famille proche pour les collaborateurs du Président de la République, des membres du Gouvernement, des parlementaires et des titulaires de fonctions exécutives locales ; durcissement des conditions d’inéligibilité en cas de crimes ou d’infractions traduisant des manquements à la probité pour les conditions aux élections législatives et sénatoriales ; meilleur contrôle du financement de la vie politique. Enfin, cette réforme sera complétée par d’autres dispositions qui devraient figurer dans une révision de la Constitution.

L’optimisation. « Il faut allier le pessimisme de la raison à l’optimisme de la volonté » écrivait Gramsci dans ses carnets de prison. Tel est bien le sens de la démarche suivie par l’exécutif, en particulier par le Premier ministre, pour régler ce problème, véritable cancer de la démocratie française. L’ex-garde des Sceaux tente de prévenir toute ambiguïté en déclarant que : « les institutions ne sont pas faites pour rendre les hommes vertueux, mais pour éviter que les faiblesses humaines ne contaminent le corps social »⁵. Du côté du premier ministre, confronté à de très fortes contraintes budgétaires, on énumère les économies que pourrait dégager le dispositif en faisant référence aux études d’impacts des textes présentés : gains relatifs avec la facturation en réel des frais parlementaires ; réallocation de la réserve parlementaire… qui permettraient, par ailleurs, de financer jusqu’à 100 millions de prêts envisagés pour les partis ; de dégager un budget pour le médiateur du crédit aux candidats et de faire face aux coûts engendrés par le licenciement des collaborateurs familiaux….⁶. On l’aura compris, « l’appel à la morale publique constitue le levier le plus puissant des changements politiques en cours, depuis quarante ans, dans nos démocraties »⁷.

Mais il y a un temps pour le sursaut et la refondation. Si sursaut il y a bien avec ce « choc de confiance », rien n’est moins sûr pour ce qui est de la refondation tant le passé est partout.

L’APPROCHE CRITIQUE DE LA DÉMARCHE RETENUE

Si louables soient les intentions du président de la République et de son gouvernement, le paquet présenté urbi et orbi, comme devant révolutionner la vie publique en France, présente de nombreux défauts, d’angles morts qui en amoindrissent la portée : précipitation, fragmentation, confusion sans parler de son portage.

La précipitation. En France, nos dirigeants ont la fâcheuse tendance de confondre urgence et précipitation. On laisse un problème important sans solution robuste pendant des années, voire des décennies, hormis quelques cautères sur une jambe de bois, pour tenter, comme par l’opération du Saint-Esprit, de le régler en quelques jours, en quelques semaines. Le dispositif présenté en Conseil des ministres le 14 juin 2017 n’échappe pas à la règle. Plusieurs signes en apportent la preuve éclatante : report de la présentation avant les élections législatives faute de disposer de l’avis indispensable du Conseil d’État sur sa conformité au droit en vigueur ; changement de dénomination du paquet par passage du concept flou de « moralisation de la vie publique » (qu’est-ce que la morale ?) à celui qui l’est tout autant de « rétablissement de la confiance dans l’action publique » (qu’est-ce que la confiance ?) ; renvoi à une autre échéance des dispositions les plus lourdes telles la réforme du système judiciaire français pour le mettre, enfin, en conformité avec les exigences de la Cour européenne des droits de l’Homme du Conseil de l’Europe (Cf. ses deux arrêts de 2010 condamnant la France en raison du statut de dépendance du parquet) ; recours à une procédure accélérée d’adoption (une seule lecture par chambre parlementaire au lieu des deux habituelles)… Certains esprits mesquins en tirent la conclusion que cette loi « risque d’apparaître surtout comme une loi paratonnerre destinée à éloigner la foudre de l’équipe Macron »⁸.

La fragmentation. Qui trop embrasse, mal étreint. Compte tenu de l’ampleur du problème, l’idéal n’aurait-il pas été de prendre un minimum de temps pour la réflexion, la consultation (des citoyens qui possèdent plus de bon sens que nos élites) avant de passer définitivement à l’action ? Le traitement de ce mal français aurait mérité plusieurs mois de travail préliminaire recensant l’ensemble des dérives passées⁹, présentes et potentielles pour l’avenir pour disposer d’une vision globale et non d’une vision parcellaire. Et, les turpitudes sont nombreuses tant la corruption semble être élevée au rang de sport national dans notre pays. N’a-t-on pas mis, une fois de plus, la charrue avant les bœufs ? Compte tenu de la prégnance du phénomène, la meilleure solution aurait été de distinguer la partie diagnostic de la partie traitement en prévoyant des mesures préventives et coercitives. Un authentique groupe d’experts indépendants (universitaires, société civile représentée par Anticor et autres, citoyens…), à l’exception de politiques et de hauts fonctionnaires, aurait pu utilement éclairer la lanterne de l’exécutif et apporter quelques solutions innovantes dans le cadre d’une vision d’ensemble stratégique, prospective du problème.

La confusion. Ne court-on pas le risque de voir les principaux acteurs de cette réforme (exécutif, législatif, judiciaire) freiner, si ce n’est s’opposer aux changements dont ils seraient potentiellement les principales victimes ? Ne risque-t-on pas d’accoucher des compromis minimalistes ? Que dire du Conseil constitutionnel dont on attend toujours une vraie réforme ?¹⁰ Que dire de l’indépendance de la justice ? Que dire des parlementaires dont on apprend que chaque chambre rédigera ses propres règles en matière de conflits d’intérêts ? On en reste sans voix¹¹. Que dire des membres des grands corps (Conseil d’Etat et Cour des comptes sans oublier l’inspection générale des finances) qui cumulent, de manière éhontée, plusieurs fonctions ou bien qui évolue entre cabinets ministériels (pouvoir exécutif) et juridictions (pouvoir judiciaire) en violation du principe de la séparation des pouvoirs sans parler de leur propension à évoluer en toute impunité entre service de l’État et cabinets d’affaires ?¹² Que dire des autres hauts fonctionnaires qui, après avoir quitté la Fonction publique, occupent des fonctions incompatibles avec leur cursus passé sans que cela ne gêne les commissions de déontologie compétentes en la matière ?¹³ Mais de toutes ces questions fondamentales, il n’est guère question surtout si l’on demande, comme cela est de coutume en France, à ces hauts fonctionnaires de rédiger des rapports sur la moralisation de la vie publique.

Le portage. Était-il sain de confier le portage de cet ensemble normatif à un ministre de la Justice, Garde des Sceaux pris dans la tourmente comme l’est aujourd’hui François Bayrou au titre de la tambouille des assistants parlementaires du MoDem ?¹⁴ Il a été contraint de démissionner Quelles instructions pourrait-il donner au parquet en charge de cette affaire, parquet dont il est l’autorité hiérarchique ? Quelle pourrait être l’impartialité objective du ministre qui, à l’occasion, abandonne sa casquette pour reprendre celle du simple citoyen Bayrou pour faire quelques remontrances à quelques journalistes trop intrusifs ? Comment porter la voix de la moralité lorsque l’on n’est soi-même pas exempt de reproches dans ce domaine ? Comment traiter dans la sérénité son propre cas en plus de ceux de deux autres ministres importants du gouvernement : Marielle de Sarnez aux affaires européennes et Sylvie Goulard aux armées ? Le problème relève, à l’évidence, de la quadrature du cercle ou de l’usine à gaz dont la France est experte. D’autant plus compliqué encore que François Bayrou, rescapé du « dégagisme »¹⁵, dont le « sens de l’État » qu’il brandit à longueur de discours paraît s’être réduit à un sens de ses emportements¹⁶. Tout ceci se termine par une démission collective des intéressés et par un retour en effet boomerang de la moralisation¹⁷. C’est la fable de l’arroseur arrosé !

« Nécessité fait loi » a-t-on coutume de dire. Et des lois nous ne manquons pas en France ! De nouvelles lois ne vont pas nous libérer du mal de la corruption, du népotisme, du clientélisme, de l’entre soi, des travers de l’élitisme à la française… d’un seul coup de baguette magique législative et constitutionnelle. La future loi ne doit pas servir qu’à éteindre l’incendie comme le souligne un professeur de droit public et ne doit pas se borner à n’être qu’une pure loi d’affichage¹⁸. Seuls quelques Candide, quelques folliculaires obéissants peuvent le penser ou le croire. Souvenons-nous que, dans notre pays plus qu’ailleurs, les mauvaises habitudes l’emportent sur les bonnes ! « Heureusement, quand la République est en marche, la Vertu doit triompher. Cette nouvelle Église nous promet félicité et vertu par la grâce du rédempteur. En fait de novation politique, on nous sert une très vieille histoire »¹⁹. Sans parler des hauts fonctionnaires de la Cour des comptes qui semblent ignorer le problème posé par tous leurs collègues des grands corps (Cf. en particulier pratique dite des « ménages ») qui sont loin de donner le bon exemple en matière de moralisation de la vie publique²⁰. Le président de la République risque de se « heurter au déni général de l’establishment »²¹. En définitive, ce n’est pas tant la vie publique qu’il importe de moraliser de manière urgente et incontournable mais avant tout ses nombreux acteurs publics !

Guillaume Berlat

26 juin 2017

¹ Yann Bouchez/Anne Michel, Le MoDem de Bayrou rattrapé par les affaires, Le Monde, 11-12 juin 2017, p. 9.
² Service politique, Bayrou provoque la première crise de l’ère Macron, Le Monde, pp. 1-8-9.
³ Communiqué du conseil des ministres, www.elysee.fr , 14 juin 2017.
⁴ Le gouvernement frappé à son tour par le dégagisme, Le Canard enchaîné, 21 juin 2017, p. 1.
⁵ Thibaut Le Gal, Bayrou parasité par Ferrand, 20 minutes, 2 juin 2017, p. 8.
⁶ Bastien Scordia, Moralisation de la vie publique, www.acteurspublics.com , 15 juin 2017.
⁷ Frédéric Monier, La lutte contre la corruption, nouvelle grande cause politique, Le Monde, 1^er juin 2017, p. 23.
⁸ Hervé Nathan, Moralisation de la vie politique. Une loi paratonnerre pour le gouvernement, Marianne, 2-8 juin 2016, pp. 34-35.
⁹ François Bayrou, Bayrou promet la fin des « pratiques d’un autre âge », Le Monde, 15 juin 2017, pp. 8-9.
¹⁰ Lauréline Fontaine/Alain Supiot, Pour une vraie réforme du Conseil constitutionnel, Le Monde, 15 juin 2017, p. 20.
¹¹ Mathilde Mathieu, Lois de moralisation : des flous et des angles morts, www.mediapart.fr , 15 juin 2017.
¹² Pierre France/Antoine Vauchez, Sphère publique. Intérêts privés, Les Presses de Sciences Po, 2017.
¹³ Camille Mialot, La moralisation doit d’étendre à la haute fonction publique, Le Monde, 15 juin 2017, p. 20.
¹⁴ Odile Benyahia-Kouider/Christophe Nobili, Bayrou, garde des sauces béarnaises, Le Canard enchaîné, 14 juin 2017, p. 3.
¹⁵ Philippe Ridet, « Le melon de Bayrou rescapé du « dégagisme », Le Monde, 16 juin 2017, p. 3.
¹⁶ Hubert Huertas, Croquis. Bayrou frappé du syndrome Trump, www.mediapart.fr , 14 juin 2017.
¹⁷ Ellen Salvi, Emmanuel Macron face au boomerang de la moralisation, www.mediapart.fr , 20 juin 2017.
¹⁸ Paul Cassia, La future loi ne doit pas servir qu’à éteindre l’incendie, Le Monde, 1^er juin 2017, p. 23.
¹⁹ Guy Konopnicki, Le sauveur et la morale, Marianne, 2-8 juin 2017, p. 53.
²⁰ Gilles Johannet/François Kruger, Quelques pistes pour moraliser la vie politique, Le Monde, 22 juin 2017, p. 23.
²¹ Alina Mungiu-Pippidi, Corruption : Macron va se heurter au déni général de l’establishment, Le Monde, 23 juin 2017, p. 18.