LA POLITIQUE ETRANGERE
DU PRESIDENT BIDEN

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Antony Dabila (*)
Chercheur à Lyon 3 Jean Moulin

et enseignant à Sciences Po Lyon.

Vu depuis notre continent, le nouveau président des États-Unis est une figure familière, garante d’un retour à plus de sérénité. Cependant, Joe Biden a été élu à la tête d’une coalition hétéroclite d’opposants à l’administration Trump, aux idées parfois contraires. Les premières nominations du président-élu étaient par conséquent très attendues pour comprendre ses orientations en matière de diplomatie et de conduite de la politique extérieure.

Présentés masqués derrière Joe Biden, les premiers membres du cabinet nous apportent un certain nombre d’indices sur la politique étrangère qui sera menée pendant quatre ans. « Ils rétabliront le leadership mondial et la direction morale de l’Amérique », s’est félicité mardi dernier le futur locataire de la Maison-Blanche. Ponctué d’une autre déclaration remarquée pendant cette présentation savamment mise en scène, « L’Amérique est de retour, prête à diriger le monde », le vocabulaire choisi par Joe Biden indique de manière limpide que le président-élu voit le retour des démocrates au pouvoir comme une réaffirmation de la « destinée manifeste » des États-Unis à diriger le monde libre.

Le programme de Joe Biden, ou sa « platform » selon l’expression consacrée outre-Atlantique, sera appliqué à partir du 20 janvier. Il est donc nécessaire de bien comprendre les équilibres internes de cette platform, afin de dégager les principales lignes de forces de l’équipe qui s’apprête à entrer à la Maison-Blanche. Tous ont une solide expérience dans la « branche exécutive » de l’État fédéral américain. Aussi est-il nécessaire de se pencher sur les positions adoptées par les différents ministres au sein des précédentes administrations démocrates.

Diplomate de carrière et francophile

La principale nomination est celle d’Antony Blinken au poste de Secrétaire d’État, soit l’équivalent de notre Ministre des Affaires étrangères. Principal conseiller pour les questions diplomatiques pendant la campagne, Blinken a été Secrétaire d’État adjoint lors des deux dernières années de la présidence Obama et avant cela conseiller en charge des affaires étrangères auprès du vice-président, qui n’était autre que Joe Biden. Antony Blinken a passé près de dix de son enfance à Paris et parle un français impeccable, ce qui lui a permis de devenir bon connaisseur des questions européennes et otaniennes, sur lesquelles il conseillait le président Bill Clinton lors de sa première expérience au plus haut niveau de la politique américaine.

Diplômé en droit de Yale, il a débuté sa carrière dans une institution méconnue, mais pourtant centrale : le Conseil de Sécurité Nationale. Dépendant de la Maison-Blanche, ce conseil est l’équivalent de notre Conseil de Défense, à la différence que celui-ci est permanent et doté de son propre staff, chargé de synthétiser les renseignements et les informations, afin d’éclairer les décisions du président en matière de politique de défense et de sécurité.

Lors de ce parcours irréprochable, Antony Blinken a eu l’occasion de prendre publiquement position sur de nombreux dossiers.  Fortement marqué au centre, il a d’ores et déjà apporté son soutien aux « Accords Abraham » portés par le président Trump, qui ont scellé la paix entre Israël, les Émirats Arabes Unis et Bahreïn, et il souhaite que d’autres pays les rejoignent. Une certaine continuité devrait donc être constatée avec la politique de Trump, sauf que le plan pour la création d’un État palestinien « en peau de léopard », c’est-à-dire sans continuité territoriale, sera certainement abandonné.

Dans un long entretien avec le think tank « Hudson Institute » donné en juillet dernier, Blinken annonçait que le Moyen-Orient ne viendrait qu’en une « bonne quatrième position » dans les priorités politiques et budgétaires. L’Indo-Pacifique (concept plus large ayant remplacé celui d’« Asie-Pacifique »), l’Europe et l’Amérique latine deviendraient les principales « zones d’intérêt » de l’Amérique. Le recentrage sur l’océan Pacifique, toujours jugé nécessaire, ne signifierait donc pas un oubli du Vieux Continent et de l’« Hémisphère Ouest ».

Toutefois, lors de sa campagne, Joe Biden, élu dans une circonscription ouvrière du Delaware, n’a eu de cesse d’insister sur la protection du « travailleur américain » et des industries nationales. Ceci allait de pair avec la promesse de ne pas poursuivre les accords de libre-échange avec l’Europe, dont les démocrates rêvent pourtant depuis Kennedy. Il s’agit là d’un tournant majeur de la diplomatie démocrate, conséquence directe de la défaite de 2016.

Et la Chine ?

Blinken, dans ce même entretien à l’Hudson Institute, laissait apparaître une certaine méfiance envers un des dossiers les plus controversés portés par sa prédécesseure Hillary Clinton, le « TPP », ou Trans-Pacific Partnership. « Grande idée » de l’ère Obama, le « pivot pacifique », expression désignant la réorientation stratégique vers la façade orientale de l’Asie, avait pour objectif de faire pièce à la montée en puissance de la Chine. Fondée sur une approche commerciale libre-échangiste, cette initiative s’était incarnée sous la forme du TPP, qui ouvrait encore davantage les frontières américaines aux produits manufacturés asiatiques, en échange de l’affermissement de l’alliance contre la Chine. Une décision controversée, qu’Obama n’avait de toutes façons pas pu rendre totalement effective, et que Donald Trump annula en retirant les Etats-Unis de cet accord, selon lui délétère pour l’industrie nationale.

Si l’Amérique et son nouveau président cherchent à renouer le fil avec les alliés asiatiques, dans l’optique d’empêcher une mainmise chinoise sur leur économie, cela pourrait donc être d’une manière bien plus regardante sur les clauses de protection de ses capacités de production industrielle. Et s’accompagnerait d’un changement de méthode pour fédérer l’opposition à Pékin. Une insistance bien plus grande serait mise sur les aspects militaires de la lutte contre la Chine, qui est désignée depuis 2017 dans les documents d’orientation stratégique comme un potentiel peer competitor, soit un adversaire en mesure de rivaliser avec la puissance militaire américaine lors d’un conflit.

La construction d’une armée en mesure de s’opposer à celle de Pékin dans la zone de la mer de Chine méridionale devrait donc se poursuivre, après les grandes réformes lancées par Donald Trump, mettant une emphase particulière sur les capacités maritimes et balistiques. Le plan de la future administration pourrait ainsi se situer entre le rapprochement économique promis par Obama, assorti de restrictions notables, et le « Quad », l’alliance militaire unissant Washington à ses trois principaux alliés dans la région (Japon, Inde, Australie) que Mike Pompeo, actuel Secrétaire d’État, souhaite institutionnaliser avant de céder sa place à « Tony » Blinken.

Une diplomatie renouvelée

L’affirmation la plus insistante de Joe Biden lors de la présentation des premiers membres de son cabinet concernait la manière de concevoir la diplomatie comme une construction collective, nécessitant une coalition solide de partenaires, et non une Amérique trop sûre d’elle-même pour s’adjoindre l’appui de pays jugés « mineurs ». « Le multilatéralisme est de retour. La diplomatie est de retour » a martelé Joe Biden, notamment en présentant, Linda Thomas-Greenfield, sa nouvelle ambassadrice à l’ONU (poste crucial accordant le statut de membre à part entière du cabinet présidentiel).

Spécialiste de démographie, de la question des réfugiés et des migrations, ancienne ambassadrice des États-Unis au Liberia et, plus récemment, secrétaire d’État adjointe aux Affaires africaines de Barak Obama, L. Thomas-Greenfield représente les « colombes » démocrates, rompues aux mécanismes des institutions internationales et de l’aide humanitaire. Son rôle consistera à réaffirmer l’importance du multilatéralisme comme clef-de-voute de la diplomatie américaine, tout en regagnant en prestige à l’ONU, après les déboires de l’administration Trump avec cette institution et celles qui lui sont apparentées, comme l’Organisation Mondiale de la Santé ou l’Organisation Mondiale du Commerce.

Cependant, bien que le soutien au processus démocratique à l’intérieur des États-Unis et aux organisations internationales soit réaffirmé avec force, cela ne devrait pas aboutir à une remise en cause brutale des relations avec les pays gouvernés de manière autoritaire, comme le voudraient certaines composantes du Parti démocrate. Selon ses propres déclarations, Biden souhaite bien mettre fin aux relations privilégiées avec Erdogan, que Trump a encore appelé « son ami » cet été, en pleine crise avec la Grèce. Il adoptera la même attitude envers Kim Jong-Un ou encore Vladimir Poutine. Les prises de position ont été particulièrement rudes envers ce dernier, que les démocrates jugent responsable de la défaite d’Hillary Clinton en 2016, au point de provoquer une réaction officielle de l’intéressé.

Mais ces positions en apparence sévères contre les régimes non libéraux ne pourront signifier une systématique mise au ban de la communauté internationale. Le défi de Joe Biden sera donc de trouver des politiques concrètes et efficaces, dépassant ces lignes d’opposition entre un idéalisme impulsif et un réalisme confinant au cynisme. C’est précisément la mission qui sera confiée au prochain Conseiller à la Sécurité Nationale, Jake Rayan.

Autre vision au Moyen-Orient

Nommé pour ses qualités de négociateur hors pair, Rayan aura la difficile tâche de faire reprendre vie à l’accord conclu en 2015 avec l’Iran, dans le but d’encadrer les activités nucléaires de la République islamique. Ceci suppose de convaincre à la fois Téhéran, désormais sceptique sur la capacité des États-Unis à tenir leurs engagements, mais également un Congrès voyant d’un très mauvais œil la poursuite du programme nucléaire par un gouvernement présenté comme « modéré ».

Longtemps assistant de la secrétaire d’État Hillary Clinton, Jake Sullivan a gagné en réputation en traitant deux dossiers particulièrement délicats. Le premier est la mise en place de pourparlers secrets avec les responsables iraniens, qui ont jeté les bases de l’accord signé à Genève en 2015. Avant cela, Jack Sullivan s’illustra en 2012 dans la négociation de cessez-le-feu ayant mis fin à l’opération israélienne « Pilier de défense », lancée contre le Hamas, en représailles de tirs de roquettes depuis Gaza.

Rappelées par Joe Biden, ces deux négociations de haute volée montrent que le président-élu souhaite mettre au cœur de la machine gouvernementale un homme capable de parler avec les ennemis déclarés de l’Amérique, tout en restant ferme sur les principes. Bénéficiant de la confiance des diplomates iraniens, il reçoit comme mission de contenter un Iran conquérant, mais affaibli par l’élimination du général Souleymani en janvier dernier, afin de libérer définitivement l’Amérique du bourbier moyen-oriental et réorienter la projection de puissance vers la Chine et l’Indo-Pacifique.

Et la Turquie ?

Pour le seconder dans cette tâche, la nouvelle Directrice du Renseignement National, Avril Haynes, apportera sa connaissance approfondie de l’écosystème complexe des services secrets américains. Dotée d’un profil atypique, elle a tour à tour étudié la physique quantique, avant d’abandonner l’université pour ouvrir un café littéraire, pour enfin reprendre des études de droit dans la prestigieuse université de Georgetown et de devenir magistrate. Assistante parlementaire chez les Démocrates, elle monte les échelons jusqu’à devenir n° 2 de la CIA en 2013. Elle y travaille sous les ordres de John Brennan et participe à la mise en place de la politique d’assassinat ciblé par drone, qui reste connue sous le nom de « doctrine Brennan ».

Bien que plus critique envers Israël que ses futures collègues du gouvernement, elle représente les « faucons » démocrates, qui n’hésite pas à employer la force pour éliminer les ennemis de l’Amérique. Elle fut d’ailleurs l’une des rares démocrates à saluer la nomination de Gina Haspel par Donald Trump, pourtant impliquée dans les accusations de torture lors des interrogatoires de prisonniers, dans l’enquête sur les attentats du 11 septembre et de prisonniers afghans ou irakiens.   

Les choix effectués sur ce qui devrait être l’un des premiers dossiers de l’administration Biden, à savoir l’attitude à tenir envers la Turquie, se situeront entre les tendances qui se dégagent de ces trois nominations. Véritable test pour les convictions volontaristes affichées lors de la campagne, le dossier turc sera l’occasion de mesurer les véritables rapports de force à l’intérieur de l’équipe Biden et de comprendre quelle « école » remporte les premiers arbitrages. Alors qu’une vision strictement réaliste commande de garder Ankara à tout prix dans l’OTAN, comment modifier le comportement comminatoire d’Erdogan sur les dossiers sensibles que sont la Syrie, la Libye, Chypre, et désormais le conflit entre l’Arménie et l’Azerbaïdjan ?

Rejeter brusquement la Turquie hors de l’Alliance atlantique reviendrait à la pousser dans les bras de Moscou et de Téhéran, voire de Pékin, même en cas d’alternance et de retour au pouvoir des kémalistes. D’un autre côté, passer sur les actions hostiles menées contre des alliés de Washington pourrait inciter d’autres États à « tester » la nouvelle administration, tout en décourageant les partenaires traditionnels de l’Amérique. Il s’agit là sans doute du premier dilemme de politique étrangère que devrait trancher le cabinet que nous voyons se profiler peu à peu. Reste à savoir qui aura le plus d’influence sur les décisions du président et quelle attitude prévaudra.

Une administration centriste

 

Pour conclure, il est intéressant de souligner la nomination inattendue de John Kerry, candidat malheureux à la présidentielle de 2004 ayant vu la réélection de George W. Bush et ancien chef de la diplomatie de 2013 à 2017. Nommé à un poste inédit d’« Envoyé Spécial pour le Climat », Kerry sera un diplomate indépendant, rattaché uniquement à la présidence des États-Unis et non au Département d’État, chargé de faire progresser les dossiers grâce à sa notoriété et ses nombreux contacts dans les couloirs de Washington. Si le retour annoncé aux accords de la Cop21 est en définitive assez consensuel dans la population, le plus difficile sera certainement de faire entériner les décisions par le Congrès, qui n’hésite jamais à raboter les projets de loi et d’accords internationaux émanant de la Maison-Blanche. John Kerry était la personne toute désignée pour cette tâche, lui qui a été l’un des sénateurs les plus en vue du parti démocrate pendant vingt-huit ans.

Parachevant la tonalité centriste de la prochaine administration, la nomination de John Kerry souligne enfin la mise en minorité de l’aile la plus progressiste du parti démocrate, pourtant très en vue lors de la campagne et des manifestations liées à la mort de George Floyd. Si l’on doit tirer un bilan de ces premières nominations, c’est bien que les revendications plus radicales de Bernie Sanders, Elisabeth Warren et Alexandria Ocasio-Cortez, seront largement ignorées dans le prochain gouvernement que prépare le président-élu.

Article rédigé le 26 novembre 2020

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(*)Antony Dabila est chercheur à l’Institut d’Études de Stratégie et de Défense (Lyon 3) et enseignant à Sciences Po Lyon. Ses enseignements ont pour thème la politique de défense, la gestion de crise et la politique étrangère américaine. Titulaire d’un doctorat de l’Université Paris-Sorbonne et spécialiste de l’histoire de la pensée stratégique, il concentre ses recherches actuelles sur les transformations liées à la numérisation des forces armées.

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