Réfugiés ukrainiens :

 Accueil d’urgence assuré

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Ramona Bloj,  Stéphanie Buzmaniuk (*)
Fondation Robert Schuman

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Près de cinq millions d’Ukrainiens ont fui leur pays. La guerre a provoqué un flux migratoire qui a surpris par son ampleur. Selon les données des Nations unies, environ un tiers des réfugiés ukrainiens restent dans le pays d’accueil. Un tel déplacement de population n’est pas sans conséquence pour l’Europe et les auteurs nous brossent le tableau des mesures que l’UE a dû prendre en catastrophe.

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En quasiment un mois et demi, depuis le 24 février, date du début de l’invasion russe, à la mi-avril, plus de 4,6 millions de personnes ont dû fuir l’Ukraine. Pour l’Europe, il s’agit du plus grand mouvement de population depuis la Seconde Guerre mondiale, et les défis pour les pays limitrophes, qui accueillent le plus grand nombre de réfugiés, sont colossaux. Il s’agit de garantir un logement temporaire, d’offrir l’accès immédiat aux soins de santé, d’assurer la scolarisation des enfants et de permettre l’entrée sur les marchés du travail.

Selon le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) mi-avril, les pays qui accueillent le plus grand nombre de réfugiés  sont la Pologne, la Roumanie, la Moldavie, la Hongrie et la Slovaquie.   La libre circulation à l’intérieur de l’espace Schengen, qui s’applique également aux réfugiés ukrainiens, rend difficile l’identification de la destination finale des personnes ayant fui la guerre.

Au niveau mondial, le président Joe Biden a annoncé le 24 mars que les États-Unis allaient accueillir 100 000 réfugiés ukrainiens. Mais, au début du mois d’avril, selon le département de la sécurité intérieure, seulement 3 000 demandeursd’asile ukrainiens étaient recensés dans le pays. Plus de 6 000 Ukrainiens ont été accueillis au Canada, et 4 000 visas spéciaux ont été délivrés par la Nouvelle-Zélande. En rupture avec sa politique traditionnelle, le Japon a accueilli plus de 400 réfugiés Ukrainiens.

Selon les Nations unies, neuf personnes sur dix fuyant la guerre sont des femmes ou des enfants. Céline Schmitt, porte-parole du HCR, note qu’il s’agit d’une population particulièrement vulnérable : « Ce sont des personnes qui ont besoin de soutien psychologique et que nous devons protéger contre toute forme d’abus et de violences. » Elle alerte aussi sur le soutien accru qu’il va falloir fournir aux nouveaux réfugiés : « Les premiers Ukrainiens à avoir quitté leur pays partaient rejoindre des proches à l’étranger. Mais plus la guerre dure, et plus elle jette sur les routes   des personnes seules et sans ressources. ».

La réponse européenne rapide à la crise humanitaire ukrainienne a pu surprendre. En effet, depuis la crise migratoire de 2015, les États membres restent divisés sur les réponses aux enjeux migratoires. Le nouveau Pacte pour l’asile et la migration, présenté  par la Commission européenne en septembre 2021, n’a pas encore trouvé d’accord. Pourtant, les États   les plus réticents à l’accueil des demandeurs d’asile, notamment la Hongrie et la Pologne, sont ceux qui accueillent le plus grand nombre de personnes fuyant l’agression russe.

Globalement, la réponse européenne s’est articulée en urgence autour de deux axes : protection des personnes, aide humanitaire, deux domaines où une forte implication des gouvernements était essentielle pour coordonner la participation des réseaux privés et de la société civile.

Protection des personnes

Si, depuis 2017, les citoyens Ukrainiens peuvent se rendre dans l’Union européenne sans visa pour un séjour d’une durée de quatre-vingt-dix jours, la Commission a proposé, le 2 mars 2022, l’activation de la Directive « protection temporaire », mécanisme créé à la suite de  la guerre dans l’ex-Yougoslavie, mais jamais utilisé auparavant. Ce mécanisme a été activé le 4 mars, garantissant aux  ressortissants ukrainiens et au x membres de leurs familles déplacés en raison du conflit, le droit de séjour dans l’Union européenne, l’accès au marché du travail, à un logement adéquat, aux aides sociales et médicales et aux moyens de subsistance.

La protection temporaire, valable pour une année et renouvelable deux fois pour des périodes de six mois, est ainsi conçue comme une alternative à la protection internationale classique, qui présuppose une demande d’asile de la part des personnes ayant fui leur pays, un processus long pour les demandeurs et compliqué à gérer par les États membres si un nombre élevé de réfugiés arrive en peu de temps sur leur territoire. Une « Plateforme de solidarité », permettant aux États membres d’échanger des informations sur leurs capacités d’accueil, a également été mise en place.

Le 8 mars, la Commission européenne a adopté la proposition relative à une action de cohésion pour  les réfugiés en Europe (CARE), offrant aux États membres une plus grande flexibilité dans l’utilisation des fonds d’aide européens. L’objectif est d’encourager les investissements dans le logement, l’éducation, l’inclusion sociale et d’autres services sociaux devant permettre l’intégration à long terme des personnes fuyant le conflit en Ukraine. Les États peuvent ainsi utiliser l’enveloppe React–EU (qui fait partie du plan de relance NextGenerationEU). Pour alléger la charge des réfugiés sur les budgets publics des États membres, le Conseil a débloqué 3,5 milliards € d’aides aux États dans le cadre du plan React-EU.

En outre, le 22 mars, la Commission a lancé le portail « Espace européen de la recherche pour l’Ukraine »,  à destination des ukrainiens, pour les aider à trouver un logement et des possibilités d’emploi ou à faciliter la reconnaissance   de   leurs   diplômes.   L’initiative a été complétée par l’adoption, le 6 avril, d’une recommandation sur la reconnaissance des qualifications universitaires et professionnelles.  Enfin, la Commission a ajouté l’ukrainien à l’outil de  profilage des compétences des ressortissants des pays tiers (EU Skills Profile Tool for non-EU nationals).

Aide humanitaire

Depuis l’annexion russe de la Crimée en 2014, l’Union européenne et ses États membres ont débloqué plus de 2,6 milliards €, dont 1,3 milliard € pour l’aide humanitaire. Depuis le 24 février, ils ont fourni plus de 758 millions €, 85 millions € sont directement destinés à l’Ukraine et 8 millions € sont destinés à la Moldavie, aide aux points de passage frontaliers, points de transit et centres d’accueil.

La Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) a également annoncé un prêt supplémentaire d’ 1 milliard € pour couvrir les besoins des personnes déplacées du fait de l’invasion russe et fournir une aide humanitaire et financière supplémentaire dans le cadre de la « Campagne Agir pour  l’Ukraine »,  qui a levé, le 9 avril, 9,1 milliards €. Au total, 5 milliards € sont des prêts et subventions accordés par des institutions financières publiques européennes, dont la BERD,  et  4,1 milliards € sont des contributions financières des secteurs privé et public destinées aux déplacés et aux réfugiés.

Dans le cadre du mécanisme européen de protection civile, vingt États membres (Allemagne, Autriche, Belgique, Croatie, Danemark, Espagne, Finlande, France, Grèce, Italie, Irlande, Lettonie, Lituanie, Malte, Pays-Bas,  Pologne, Roumanie, Slovaquie, Slovénie et Suède)  se sont engagés à assister matériellement les populations touchées par la guerre en Ukraine. La France, les Pays-Bas et l’Autriche ont également fourni des abris et une assistance médicale à la Moldavie, qui a reçu à ce jour plus de 53 millions € en provenance de l’Union européenne, dont 15 millions € pour « soutenir le traitement digne et efficace des réfugiés ainsi que la sécurité du transit et du rapatriement des ressortissants de pays tiers ».

Dans le cadre du programme RescEU, 10 millions € ont été débloqués pour permettre la mise en place de réserves médicales (ventilateurs, pompes à perfusion, moniteurs de surveillance, masques et blouses, dispositifs ultrasons et concentrateurs d’oxygène)  et de pôles logistiques de protection civile en Pologne, en Roumanie et en Slovaquie. Neuf millions € ont été mobilisés pour des soins de « santé mentale et de soutien pour la gestion des traumatismes ». Par ailleurs, les personnes ayant besoin d’un traitement hospitalier spécialisé d’urgence  peuvent être transférées d’un État membre vers un autre pour y être soignées. À ce jour, il y a également un projet de création d’un réseau de professionnels de   la santé mentale en langue ukrainienne.

A plus long terme

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Le 2 mars, la Commission européenne a présenté les lignes directrices de son action concernant l’assouplissement des contrôles aux frontières, permettant aux ressortissants de pays tiers d’entrer sur le territoire européen pour des raisons humanitaires, même s’ils ne remplissent pas toutes les conditions. Europol a également déployé des équipes opérationnelles   dans les pays situés en première ligne. L’agence fournit entre autres un soutien aux contrôles de sécurité secondaires aux frontières extérieures, tandis que Frontex, l’Agence européenne de gardes- frontières et garde-côtes, apporte son aide  à la Moldavie, sous forme d’assistance technique et opérationnelle.

Il est difficile d’estimer l’impact que l’arrivée de presque cinq millions de réfugiés ukrainiens aura sur les États    membres. Plusieurs inconnues, dont la plus importante est la durée de la guerre, rendent difficiles l’estimation des besoins. Plus la guerre sera longue, plus les besoins des personnes déplacées changeront de nature ; Si dans un premier temps, les personnes entrant sur le territoire de l’Union pouvaient compter sur des proches dans les pays européens, les personnes fuyant les agressions russes à l’Est du pays pourront avoir besoin d’une assistance différente, à la fois en termes de soutien psychologique et matériel.

Bien que les entrées journalières aient baissé par rapport aux premières semaines de l’invasion, les capacités d’accueil dans les pays limitrophes peuvent rapidement s’approcher de leur limite. La Pologne, qui accueille le plus grand nombre de réfugiés, alertait déjà en mars sur le fait que de nombreux centres d’accueil dans le pays étaient proches de la saturation. Dans ce contexte, la question de la relocalisation des migrants se pose. Il s’agit d’un double défi : la Pologne a été parmi les pays les plus opposés à l’introduction d’un mécanisme de relocalisation pour gérer d’autres flux migratoires en 2015, et les réfugiés ukrainiens ne sont souvent pas prêts à s’éloigner de la frontière, espérant un retour possible.

La durée de la guerre et les perspectives de reconstruction du pays vont naturellement influencer le retour des Ukrainiens. Selon le service national des gardes-frontières ukrainiens, le 3 avril, plus de 22 000 Ukrainiens avaient franchi la frontière pour rentrer dans le pays, encouragés peut-être par le redéploiement des troupes russes à l’Est et les victoires militaires ukrainiennes dans les régions de Kiev, Tchernihiv et Soumy.

Si la Directive sur la protection temporaire offre aux États membres un cadre flexible d’action et de réponse, une réflexion concernant le passage de l’aide immédiate  vers une intégration sociale et professionnelle durable des populations pourrait s’imposer dans les mois à venir. L’aide financière aux États les plus concernés, pour alléger la pression fiscale, sera essentielle : une étude publiée le 6 avril note que l’accueil des réfugiés Ukrainiens pourrait coûter aux États-membres plus de 40 milliards €.

La question de la généralisation et la pérennisation des mécanismes d’accueil se posera. La protection temporaire pourrait-elle s’appliquer à d’autres crises migratoires ? Les positionnements polonais et hongrois sur la question ont-ils changé ?      

Ce qui est certain, c’est que l’Union européenne, les États membres et la société civile européenne ont su apporter une réponse à la hauteur du défi, en engageant rapidement toutes les instances, faisant preuve à la fois de flexibilité et de volonté politique.

Les auteurs remercient Monica Amaouche-Recchia, Luna Ricci, Justine Ducretet-Pajot, et Margaret Willis pour leur aide.

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	(*) Ramona BLOJ , diplômée en relations internationales de l’Université de Bucarest et de Sciences Po Paris. Assistante d’enseignement à Sciences Po Paris.. Elle est responsable des études de la Fondation Robert Schuman
	(*) Stéphanie BUZMANIUK est diplômée en Relations internationales et Politique européennes du Centre international de formation européenne et en Migration mondiale du University College London. Elle est responsable des publications de la Fondation Robert Schuman. Ses recherches portent sur les migrations européennes, le multilinguisme et la relation franco-allemande.

Cet article est réalisé à partir d’ une analyse publiée par la Fondation Robert Schuman

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La Fondation Robert Schuman, créée en 1991 et reconnue d’utilité publique, est le principal centre de recherches français sur l’Europe. Elle développe des études sur l’Union européenne et ses politiques et en promeut le contenu en France, en Europe et à l’étranger. Elle provoque, enrichit et stimule le débat européen par ses recherches, ses publications et l’organisation de conférences. La Fondation est présidée par Jean Dominique Giuliani. 
Elle est répertoriée dans la rubrique THINK TANK de la Communauté Géopolitique, Économie, Défense et Sécurité.

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