DIPLOMATIE  CLIMATIQUE

Club des vingt (*)
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Cela fait trois décennies que le changement climatique défraie la chronique. Mais les choses se sont-elles améliorées depuis trente ans ?  Les diplomates ne sont pourtant pas restés inactifs, on trouvera ici leur bilan. Où l’on s’aperçoit que la diplomatie du climat aurait besoin d’un bon réchauffement.

Pendant des millénaires, les hommes n’ont connu de l’environnement que celui de leur alentour immédiat, pour s’en prémunir ou pour l’aménager. Il existait de grandes zones différentes, notamment climatiques, mais elles n’avaient que rarement des points communs entre elles.

La situation a évolué très lentement par la suite. Au début de l’ère industrielle, l’activité humaine à partir des combustibles fossiles a émis dans l’atmosphère des quantités de CO² en croissance continue. Ce n’est qu’au XIXe siècle, plus spécialement dans sa deuxième moitié, que la température a commencé d’augmenter : 1% par rapport à la période préindustrielle.

Prise de conscience

Au début de la décennie 1980, avec les travaux scientifiques menés à cette époque, on a pris davantage conscience de mutations climatiques liées au gaz à effet de serre (GES). En 1988 a été créé le groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC). Il met en réseau des experts du monde entier dans le domaine des sciences physiques liées au climat, et  publie à intervalles réguliers des évaluations de synthèse reflétant l’état des connaissances.

Le développement des gaz à effet de serre s’est accéléré avec le développement industriel à travers le monde, puis la mondialisation. Depuis les années 1990, les pays émergents sont devenus les principaux émetteurs de CO². L’Union Européenne et les Etats-Unis ont vu décroître le pourcentage d’émissions de CO² par point de PNB.

En 1992, une convention cadre des Nations Unies (CCNUCC) est adoptée à New-York prescrivant aux parties de prendre des mesures en vue de stabiliser les concentrations de gaz à effet de serre dans l’atmosphère à un niveau qui empêche toute entreprise entropique dangereuse du système climatique.

Des conférences des Etats parties (COP) doivent se tenir à intervalles réguliers. Diverses conventions multilatérales ont suivi, le texte le plus important est le Protocole de Kyoto négocié en 1997.

Le protocole de Kyoto

Le Protocole de Kyoto, qui complète la CNUCC, est la tentative la plus assumée de traduire en chiffres et de façon différenciée les obligations des Etats. Il reflète les aspirations d’une époque où il était concevable de proposer aux Etats des objectifs ambitieux et juridiquement contraignants, négociés dans le cadre d’une conférence des Nations Unies. Le Protocole se donnait pour objectif de réduire les émissions de gaz à effet de serre de 5 % dans les pays industrialisés, par rapport à un période de référence (autour de l’année 1990). Il était prévu que ces engagements s’appliquent pleinement entre 2008 et 2012.

Au sein de ce groupe, les obligations variaient, l’UE acceptant une réduction de 8 % de ses émissions. Les pays en voie de développement échappaient, eux, à tout engagement chiffré en matière de stabilisation ou de réduction des gaz à effet de serre. Une obligation d’information pèsait sur toutes les parties, chacun devant mettre en place un système national apte à évaluer les émissions et l’absorption des gaz à effet de serre par des « puits de carbone ».

Les pays industrialisés acceptaient l’obligation de fournir des ressources financières nouvelles et de faciliter les transferts de technologie au bénéfice des pays en voie de développement. La flexibilité dans la mise en œuvre des engagements était prévue de multiples façons, par le recours à des accords régionaux, à des investissements dans les pays en voie de développement ou par des échanges d’unités de réduction des émissions correspondant à des projets nouveaux. Des mécanismes de transparence et de suivi des engagements pris étaient aussi prévus.

Application laborieuse

L’application du Protocole se révéla difficile à obtenir, car une condition était prévue : que 55 parties à la convention représentant 55 % des émissions globales le ratifient. La décision de l’administration Bush de ne pas ratifier le Protocole permit à certains Etats de poser des conditions supplémentaires avant de s’engager. L’entrée en vigueur n’est intervenue que le 16 février 2005. Arrivé à échéance en 2012, le Protocole de Kyoto a été reconduit jusqu’en 2020. Mais en l’absence de ratification par la Chine, la Russie, le Japon, le Canada et les Etats-Unis, seuls des pays représentant 15 % des émissions de gaz à effet de serre ont souscrit à cette prolongation.

Le bilan des actions internationales sur la question climatique jusqu’en 2015 est modeste si on le rapporte aux débats qui ont eu lieu et aux intentions exprimées. La convergence entre les Etats sur les questions climatiques est devenue de plus en plus difficile à obtenir au fur et à mesure que les politiques nationales et les rapports de force ont évolué. Chaque COP est l’occasion d’affrontements souvent tendus entre la coalition des Etats les plus engagés en faveur de la diminution des émissions de gaz à effet de serre et les Etats climato-sceptiques ou encore producteurs de combustibles fossiles.

Mais surtout, la différence de situation est profonde entre les pays les plus avancés qui ont commencé de réduire leurs émissions comme l’Union Européenne et les Etats-Unis et les pays émergents qui entendent pouvoir se développer librement. Au reste, les seconds reprochent aux premiers la situation générale dans le monde et ils entendent que les premiers participent au financement de leurs contraintes environnementales éventuelles.

L’accord de Paris

La diplomatique climatique a néanmoins continué de se développer avec en décembre 2015 la COP 21 qui réunissait 30 000 participants et 195 Etats. Celle-ci a abouti à l’Accord de Paris comportant un engagement de limiter la hausse de la température à deux degrés au-dessus du niveau préindustriel, engagement de poursuivre des efforts en vue de limiter cette croissance à un degré et demi.

Chaque Etat y a pris l’engagement de déterminer et de mettre en œuvre une Contribution Nationale Définie (CDN). Il s’agit d’une décision souveraine qui laisse à chaque Etat le choix des moyens pour parvenir a l’objectif qu’il se fixe. L’ensemble des CDN affichées à la suite de la COP 21 doit faire l’objet d’un réexamen tous les cinq ans soit pour la première fois en 2023. La décision adoptée a l’issue de la Conférence de Paris reconnait que le niveau des CND tel qu’il est affiché au moment de la Conférence n’est pas compatible avec l’objectif de limiter la croissance de la température moyenne du globe a 2 degrés et que « des efforts bien plus importants sont requis ».

L’Accord comporte un certain nombre de décisions, en particulier sur les échanges de droits à émission à travers des « marchés carbone ». L’application de la plupart des dispositions arrêtées a été renvoyée aux COP postérieures. Le dispositif retenu à Paris ne comporte donc aucun objectif chiffré global ou régional en matière d’émissions et laisse à chaque Etat le soin de déterminer sa propre ambition. Les COP 22, 23, 24 et 25 n’ont malheureusement pas permis de progresser au-delà d’aspects techniques et peu d’Etats ont jusqu’à présent revu à la hausse leurs CDN en dépit des appels répétés des responsables le plus engagés.

L’urgence ne connait pas les frontières

L’urgence climatique se fait de plus en plus pressante. Les émissions de gaz à effet de serre ont continué de s’accroître au rythme de 1,5 % par an. Aucun signe de retournement de cette tendance n’est prévisible dans les années à venir. Plus la date du retournement est repoussée, plus les réductions devront être drastiques et rapides si l’on veut réduire le réchauffement climatique à 1,5 – 2 degrés. Même si les émissions venaient à décliner après 2030, la trajectoire la plus probable mène à une augmentation de la température moyenne du globe de 3 degrés d’ici à la fin du siècle.

La diffusion des gaz à effet de serre et les conséquences qui en résultent sont un phénomène de portée globale qui ne correspond pas aux frontières des Etats. Aucun d’entre eux ne se trouve à l’abri des effets de ces gaz dans l’atmosphère, quel qu’ait été son rôle dans leur augmentation. Les effets ne se font pas sentir partout de façon égale. Or la diplomatie climatique est entièrement fondée sur un prisme occidental.

Le problème de la diplomatie climatique ne relève pas exclusivement des Etats. Sont de plus en plus impliquées des régions, des villes, des entreprises, mais aussi des ONG et des associations. Plus généralement encore, ce sont les opinions publiques qui sont de plus en plus parties au débat. En 2019, le Secrétaire général des Nations Unis a convoqué un sommet consacré à l’urgence climatique. Des domaines ont été déterminés – sans engagement nouveau de quiconque – autour de secteurs comme le charbon, les forêts, les industries polluantes, le transport maritime. Des modalités d’action ont été précisées d’une part pour le financement des investissements et, d’autre part, pour le traitement d’aires géographiques particulières (iles, villes, océans).

Insuffisance de la diplomatie

La diplomatie climatique a permis de freiner et de ralentir dans une certaine mesure les effets des gaz à effets de serre. Elle ne suffira pas à résoudre le problème. C’est l’ensemble des sociétés dans leurs différents aspects qui est peu à peu touché par l’accumulation des gaz à effet de serre. Ceci implique à la fois un effort continu de prévention et d’adaptation, sans doute également un effort d’innovation technique pour faire face à des situations qu’aujourd’hui nous ne sommes pas bien en mesure d’anticiper.

Depuis les années 70,la France s’est toujours voulue à l’avant-garde de la diplomatie climatique et environnementale et cette action a contribué à conforter son image dans le monde. Elle a joué en particulier un rôle essentiel dans la préparation, le développement et le succès de COP 21. Notre diplomatie doit continuer à promouvoir les formes nouvelles de coopération qui ont mobilisé de nouveaux acteurs sur la scène internationale et prendre en compte les caractéristiques et capacités des différents Etats ou groupe d’Etats. Dans ce contexte, les propositions de Green Deal de la Présidente de la Commission européenne sont très opportunes et méritent notre soutien.

Publié le 06 avril 2020

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(*) LE CLUB DES VINGT
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