Union européenne et Balkans,
Une idée neuve

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Jean Bizet (*)
Ancien Sénateur
et
Fabrice Hugot
Ancien fonctionnaire parlementaire

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Cet article est  un plaidoyer pour la CPE (Communauté Politique Européenne). De quoi s’agit-il ? C’est une idée, un concept de nouvelle Europe, émis par le président Macron en mai 2022, et qui n’a pas rencontré un grand écho dans les médias. En partant de l’exemple des Balkans, les auteurs veulent ici nous en démontrer les avantages.

Si l’on préfère parler de « Balkans » pour désigner cette péninsule du Sud-Est de l’Europe, c’est tout simplement parce que seule la géographie est stable dans cette région. Selon l’expression que l’on doit, paraît-il, au chancelier Bismarck, « les Balkans ont toujours plus produit d’  » Histoire  » qu’ils ne pouvaient en gérer ». A l’unité géographique s’opposent une histoire décousue et souvent tragique, un morcellement étatique, ethnique et religieux qui a donné ensuite le terme de  » balkanisation « , synonyme de poudrière ou, au mieux, d’émiettement ou de mosaïque.

Trois religions principales et trois alphabets cohabitent dans les Balkans, une région qui est depuis des siècles en proie à des influences extérieures contraires. Toutes les puissances voisines sont venues tour à tour s’y cogner, l’empire Ottoman et l’empire Austro-Hongrois entre autres. Souvenez-vous : c’est l’assassinat à Sarajevo de l’héritier de la couronne d’Autriche-Hongrie qui a déclenché la première guerre mondiale.

À l’issue de la seconde guerre mondiale, en 1946, la Yougoslavie devient une république fédérale composée de six républiques : Slovénie, Croatie, Bosnie-Herzégovine, Monténégro, Serbie et Macédoine, qui ont alors les frontières que nous leur connaissons actuellement, si l’on fait abstraction du problème posé par le Kosovo.

Durant la guerre froide, de 1949 à 1989, la péninsule est divisée en trois zones qui ne communiquent pas : Bulgarie et Roumanie qui font partie du bloc soviétique (Pacte de Varsovie et Comecon) ; Grèce et Turquie qui font partie du glacis occidental (OTAN) et, enfin, Yougoslavie et Albanie qui sont communistes, mais se disent non alignées, malgré de fortes sympathies du gouvernement albanais pour la Chine de Mao.

La fin de la Yougoslavie
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Lors de la chute du Mur de Berlin le 9 novembre 1989, les communistes albanais, bulgares, roumains et yougoslaves se sentent contraints d’abandonner le communisme en tant que système et doctrine, et ils adoptent le libéralisme et le nationalisme. Cependant, les communistes conservent le pouvoir tout en instaurant le pluripartisme et la démocratie parlementaire. L’idée de Belgrade est de conserver la fédération yougoslave sous son égide, mais entre 1991 et 1996 les guerres de dislocation de la Yougoslavie aboutissent à l’indépendance en 1992 de la Slovénie et de la Croatie, de la Bosnie-Herzégovine et de la Macédoine du Nord.

Ce qui reste de la Yougoslavie se mue en 2003 en une  » association  » de Serbie-et-Monténégro. En 2004, la Slovénie rejoint l’Union européenne. La Serbie et le Monténégro se séparent à l’amiable en 2006. En 2007, la Bulgarie et la Roumanie rejoignent l’Union européenne. Le Kosovo (région autonome de la Serbie à majorité albanaise musulmane mais peuplée de Serbes orthodoxes) proclame en 2008 son indépendance qui n’est reconnue ni par la Serbie ni par la moitié de la communauté internationale. La Croatie est admise dans l’Union européenne en 2013 et dans l’espace Schengen en 2022, tandis qu’un veto autrichien bloque l’élargissement de cet espace à la Roumanie et la Bulgarie.

Carte : archives – Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères.

La question du Kosovo entraîne une forme de chantage qui exaspère la Serbie puisque l’Union européenne sous-entend que la Serbie ne pourra en devenir membre que si elle reconnaît le Kosovo. Ce qui est impossible pour la Serbie qui argue du fait que le Kosovo est une province serbe historique, que l’indépendance du Kosovo résulte d’un coup de force et qu’enfin les minorités serbes y sont maltraitées.

Outre un nombre important de disputes territoriales qu’il serait fastidieux d’énumérer ici, une querelle de nom a envenimé les relations entre la Grèce, la Macédoine du Nord et l’Union européenne durant de nombreuses années. En effet, la Grèce n’entendait pas laisser la Macédoine user de son nom du fait que le reste de la province est grec : faute d’entente sur le nom de cette ancienne république yougoslave, la Macédoine ne pouvait faire acte de candidature. Finalement un compromis a été trouvé et la Macédoine s’appelle désormais  » Macédoine du Nord « .

Le retour des Balkans dans l’Europe

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Malgré toutes les difficultés héritées de l’Histoire, chacun s’entend sur le nécessaire retour des Balkans dans l’Europe et dans le clan occidental. Pourtant, inquiétude et interrogations persistent : quel est le bon modèle européen à proposer à ceux qui veulent nous rejoindre sans être parfaitement au niveau exigé pour le dépôt d’une candidature ? Force est de reconnaître que le problème de l’intégration reste entier.

Après le sommet de décembre 2022, on constate que les six pays des Balkans occidentaux (Serbie, Monténégro, Bosnie-Herzégovine, Albanie, Macédoine du Nord, Kosovo) n’en sont pas tous au même stade dans le processus d’intégration. Quatre sont officiellement reconnus comme candidats : la Macédoine du Nord (depuis 2005), le Monténégro, la Serbie (depuis 2012) et l’Albanie (depuis 2014). La Bosnie-Herzégovine a déposé sa candidature en 2016 et obtenu le statut de candidat en décembre 2022. Quant au Kosovo, il a déposé sa candidature le 15 décembre 2022 (il faut garder en mémoire que le Kosovo n’est pas reconnu par l’ensemble des Etats membres de l’Union).

La guerre en Ukraine a conduit plusieurs Etats membres de l’Union à insister pour accélérer l’élargissement dans les Balkans. A l’occasion d’une réunion des pays de l’Europe du Sud-Est à Thessalonique le 10 juin 2022, le Premier ministre grec, Kyriákos Mitsotákis, a  proposé l’intégration des Etats des Balkans occidentaux d’ici à 2033. D’autres Etats membres sont arrivés à la conclusion que les vives tensions internationales et leurs conséquences sur l’Europe, et plus généralement, sur l’Occident,  devraient amener l’Union européenne à une approche purement politique de l’élargissement, c’est-à-dire à un calcul stratégique préférant l’alliance politique à l’intégration économique.

Parmi ces pays, on compte l’Autriche qui défend l’idée d’une adhésion rapide des Balkans et qui a invité ses partenaires européens à envoyer des  » signaux clairs  » , en particulier à la Macédoine du Nord, à l’Albanie et à la Bosnie-Herzégovine, en soulignant que  » le grand potentiel de déstabilisation de la Russie non seulement à l’est de l’Europe, mais aussi au sud-est  » constitue une menace trop grave pour en rester là.

Le visage du premier ministre grec Kyriakos Mitsotakis n’est pas très connu en France. Voici donc l’occasion de le présenter. Photo Primeminister.gr

Improbable adhésion rapide

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Mais il existe des freins majeurs à l’intégration des Balkans occidentaux. L’exemple pénible de la Roumanie et de la Bulgarie, qui sont restées sous surveillance de la Commission depuis leur entrée en 2007, hante tous les esprits. Ces pays, ayant à peine retrouvé leur souveraineté, accepteront-ils facilement les règles communautaires qui, par définition, impliquent des limites à la souveraineté nationale ? Les tensions récurrentes de nature frontalière entre les populations de l’ex-Yougoslavie ont redoublé d’intensité. Enfin, les divisions sur cette question entre les Etats membres ralentissent le processus, sans parler du blocage pur et simple par la Bulgarie de l’ouverture des négociations d’adhésion avec la Macédoine du Nord et l’Albanie. Sofia exige en effet que la Macédoine du Nord inclue la protection de la minorité bulgare dans sa Constitution.

La question des minorités ethniques et religieuses perturbe l’ensemble des Balkans occidentaux, et l’Union européenne ne semble pas désireuse de se confronter à ce problème qui a déjà fait couler beaucoup de sang au cours des siècles. Si les Balkans ont toujours produit beaucoup plus d’Histoire qu’ils ne pouvaient en gérer, leurs voisins ont appris à leurs dépens qu’il était risqué d’en prendre la gestion à leur compte. A ce problème majeur s’ajoute une situation économique très éloignée des critères communautaires. C’est pourquoi l’intégration immédiate des Balkans occidentaux dans l’Union n’apparaît  pas possible alors même que le temps presse. Dans la région, des puissances concurrentes, Chine, Russie mais aussi Turquie, l’Arabie saoudite et le Qatar sont aux aguets et  étendent leur influence par tous les moyens, même les moins licites. Nous sommes revenus à la situation du début du XXe siècle, mais avec un plus grand nombre d’acteurs dans le jeu.
 
C’est dans ce contexte que, désireuse de  répondre à cette urgence sans hâter le processus d’élargissement, la France a avancé le 9 mai 2022 le projet de Communauté politique européenne, validée par les Etats membres lors du Conseil européen. Il s’agit d’un projet visant à renforcer les liens entre l’Union européenne et ceux qui partagent ses valeurs sans en être membre. A un moment où le modèle occidental est attaqué de toute part, ce projet offre l’opportunité de ressouder l’Occident autour d’un projet politique plus souple que le « fédéralisme bruxellois ». Ce projet ferait primer le politique sur l’économique.

Nouveau : la communauté politique européenne
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Au départ, la proposition s’adresse à l’Ukraine qui, au lendemain de l’agression russe s’est portée candidate pour intégrer l’Union européenne  » dans un avenir proche « , selon les mots de son président Volodymyr Zelensky. Ainsi l’Ukraine annonçait au monde qu’elle choisissait le modèle européen plutôt que le modèle postsoviétique poutinien. Il faut reconnaître que le processus d’adhésion prendra, sans doute, plusieurs décennies. Une organisation qui permettrait aux nations européennes démocratiques adhérant aux valeurs de l’Union de trouver un nouvel espace de coopération politique en matière de sécurité, d’énergie, de transport, d’investissements, d’infrastructures et peut-être de libre circulation des personnes serait sans doute une solution originale. Devant le dénigrement du modèle occidental et l’attaque en règle de l’idéal démocratique par les régimes autoritaires, l’objectif est de consolider notre unité politique européenne.

On ne saurait, pas plus que pour les Balkans occidentaux, envisager à court terme l’adhésion de l’Ukraine, de la Géorgie et de la Moldavie (deux pays qui ont déposé leurs candidatures le 3 mars 2022, dans le sillage de Kiev). Pourtant, l’Union européenne doit se rapprocher au plus vite des pays d’Europe de l’Est et du Sud-Est, afin de les soustraire à la sphère d’influence de Moscou et à la tentation autoritaire. La CPE permettrait ainsi de resserrer les liens entre des pays qui partagent les mêmes valeurs, sans pour autant devoir nécessairement passer par un processus d’intégration européenne que l’on sait lourd, complexe et, parfois même, vexatoire.

Les pays d’Europe centrale ont attendus une dizaine d’années avant de pouvoir intégrer l’Union Européenne. Photo DR

Il faut changer de logique. Certes l’Union européenne s’appuie toujours sur les deux libertés essentielles que sont la liberté politique et la liberté d’entreprendre. Un pays désireux de la rejoindre doit d’abord intégrer l’acquis communautaire, le droit de l’Union, dans sa législation nationale et ensuite faire en sorte que son économie soit compétitive par rapport à celles des Etats membres qu’il rejoint, sous peine de pâtir du libre-échange. Ces démarches demandent du temps que nous n’avons pas en période de guerre. Les pays d’Europe centrale et orientale ont le plus souvent mis entre dix et douze ans à intégrer l’Union européenne. C’est un délai trop long.

L’Ukraine, le catalyseur

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En envahissant l’Ukraine le 24 février 2022, Vladimir Poutine tente à nouveau, de conquérir un territoire qui permettrait à la Russie de redevenir l’empire d’autrefois, mais aussi de fragiliser les territoires voisins en visant directement l’Union européenne dont les valeurs démocratiques menacent ouvertement son modèle de gouvernance. C’était sans compter sur la réaction des Occidentaux, coupables hier, en 2014, d’avoir laissé envahir sans réagir les oblasts de Louhansk et Donetsk et annexer la Crimée. Vladimir Poutine a réveillé l’Occident et les démocraties qui s’étaient laissés endormir par l’argumentaire si souvent répété que la Russie voulait  maîtriser ces territoires pour assurer sa sécurité. En fait, le maître du Kremlin, sans oser jamais l’avouer, craint davantage la propagation des valeurs démocratiques de l’Union que les forces de l’OTAN, car l’OTAN n’a jamais imaginé attaquer ce qui reste de l’empire soviétique.

Au lendemain du 24 février 2022, les valeurs de l’Occident ont fait renaître comme jamais auparavant une vraie nation défendue par des combattants étonnamment courageux. L’Ukraine a déjà gagné la guerre des images et des valeurs. Sans doute gagnera-t-elle aussi demain celle de la maîtrise de son propre pays grâce aux formidables apports de matériels militaires des Etats Unis et de l’Union européenne.

Demain, que chacun espère proche, il faudra reconstruire ce pays, économiquement et socialement. Il faudra « arrimer » ces territoires à l’Union européenne pour assurer leur développement, sécuriser l’Union européenne et envoyer de par le monde quelques messages bien sentis aux régimes autocratiques.  La CPE est-elle le « bon modèle » pour structurer une telle évolution ? Ce concept que François Mitterrand avait évoqué dès 1989, au moment où l’URSS commençait à se déliter, n’a jamais été souhaité par les États membres de l’époque, préférant la politique de voisinage, les accords commerciaux, voire la procédure d’adhésion elle-même et son long et nécessaire cheminement pour s’approprier l' » acquis communautaire« .

Désormais, la guerre en Ukraine, au cœur même de l’Europe, nous oblige à imaginer une autre approche, résolument politique. L’Allemagne, au travers du discours de Prague du Chancelier Scholz le 29 août 2022, y souscrit pleinement, répondant ainsi aux propos du Président Macron à Strasbourg le 9 mai. La CPE s’avère plus que nécessaire : elle est urgente. Il faut commencer par la politique et non par l’économie.

Permettre à l’UE de s’affirmer comme acteur

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L’Union est un géant économique mais reste un nain politique, dit-on. Elle doit s’affirmer comme une entité politique à part entière avec pour objectif d’assumer son autonomie stratégique, tant au niveau de la défense et de la sécurité que de la souveraineté énergétique. Les Allemands souhaitent concrétiser ce concept. Déclinons-le ensemble, d’abord dans le respect de la Charte des droits fondamentaux,  puis par la création d’un pôle de défense européen qui sera un pilier de l’OTAN. Enfin optons pour une souveraineté énergétique basée sur la complémentarité des mix énergétiques nationaux, où le nucléaire aura, enfin et sans détour, toute sa place aux côtés des énergies renouvelables

C’est dans cette salle du bâtiment Europa à Bruxelles que siège les sommets du Conseil Européen. Photo CUE

Cette Communauté Politique doit intégrer l’article 42.7 TFUE assurant à tout État membre aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir en cas d’agression de l’un d’entre eux. Ce qui équivaut à une politique de solidarité identique à celle de l’article 5 de l’OTAN. L’Europe a besoin de cette évolution pour sécuriser l’ensemble de ses membres, comme les Balkans ont besoin d’être rassurés sur leur avenir. Un avenir qui s’écrira au sein de l’Union comme l’a clairement promis le Sommet de Tirana le 6 décembre 2022. Lors de ce sommet, la Présidente de la Commission et le Président du Conseil européen ont annoncé permettre aux jeunes de ces régions de pouvoir étudier désormais dans les universités européennes. C’est un réel espoir d’avenir pour la nouvelle génération.

La CPE ne doit pas être une salle d’attente sans lendemain mais elle doit offrir un engagement et assurer l’octroi d’un véritable statut d’appartenance à une Communauté de valeurs. Ensuite il sera toujours temps de devenir soit un membre à part entière de l’Union, soit un membre du deuxième cercle. Nous sommes persuadés que nos amis britanniques, réveillés de leurs rêves insensés post-Brexit, regarderont avec intérêt cette nouvelle approche. Et ce n’est sans doute pas un pur hasard si une prochaine réunion sur la CPE doit se tenir à Londres en mars 2024. Le patriotisme ukrainien est en train de réveiller la vieille Europe. Sera-t-il suffisamment fort pour  donner corps à un patriotisme européen donnant naissance à son tour à une  » Union géopolitique  » ? Cela ne dépend que de nous. Ce ne serait  pas le moindre paradoxe de cette période sombre …et nous le devrions à Vladimir Poutine. En voulant ressusciter l’empire soviétique, il aurait tout à la fois refait de l’Ukraine une vraie nation, réveillé l’OTAN et donné à l’Europe une dimension politique. Assurément de quoi entrer dans l’Histoire.

Cependant, cette dimension géopolitique de l’Europe dans ce nouvel environnement mondial, fait de rapports de force de plus en plus brutaux, doit entraîner deux modifications majeures :, d’abord, la suppression de la règle de l’unanimité au profit d’une majorité relative qualifiée en politique étrangère ; ensuite, l’acquisition de la réactivité qui sied aux grandes puissances, comme savent si bien le faire les États-Unis, rappelant en cela l’analyse qu’Alexis de Tocqueville en faisait il y a plus d’un siècle en louant la capacité des Américains à apprendre toujours très vite de leurs erreurs. Mais l’Amérique est un État fédéral, me direz-vous. Alors sachons penser  » fédéralisme sectoriel  » pour donner à l’Europe la place qui est la sienne dans ce nouvel ordre mondial.

Si vous souhaitez lire l’in extenso de cet article paru dans la lettre de la Fondation Robert Schuman, cliquer sur ce lien : https://www.robert-schuman.eu/fr/questions-d-europe/0656-l-union-europeenne-peut-elle-encore-arracher-les-balkans-a-leur-destin

(*) Jean Bizet, après avoir exercé comme vétérinaire en Normandie, a mené une carrière d’homme politique. Gaulliste convaincu et supporter de Nicolas Sarkozy, il a été maire, conseiller général, sénateur. Il a assuré sous deux mandats la présidence de la commission des affaires européennes du Sénat. Il est aujourd’hui conseiller de  APCO Worldwide Paris, un cabinet de conseil en lobbying et communication, et Conseiller spécial de la Fondation Robert Schuman